財政部和發(fā)改委的PPP戰(zhàn)爭，塵埃落定?
日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資 〔2016〕1744號，以下簡稱《通知》），明確要求各地發(fā)展改革部門會同有關行業(yè)主管部門，切實做好能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）推進工作。
《通知》從抓好項目準備、加強項目聯(lián)審、扎實做好項目決策、建立合理投資回報機制、促進項目規(guī)范實施、構建多元化退出機制、積極發(fā)揮金融機構作用、鼓勵引導民間投資和外商投資、優(yōu)化信用環(huán)境等9個方面做出具體工作部署。
業(yè)內(nèi)專家表示，《通知》印發(fā)，標志著我國推進PPP工作職責分工更加明確，由國家發(fā)展改革委牽頭負責基礎設施領域PPP項目推進獲得國務院認可，接下來，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6+1”個基礎設施領域的PPP項目推進有望加速。
圍繞PPP，國家發(fā)展改革委與財政部之間的職責劃分一直是社會廣泛關注的焦點。中國經(jīng)濟導報記者通過梳理發(fā)現(xiàn)，就在7月7日召開的國務院常務會議上，兩部門PPP權責劃分得以明確。
在國務院總理李克強主持召開的此次會上，議題之一是聽取政府和社會資本合作模式推廣情況匯報，更有效地推動和激發(fā)社會投資活力。
針對當前推廣PPP方面存在的政策銜接配套不足、社會資本參與度不高等問題，此次國務院常務會議厘清了有關部門職責，同時要求，要以推動政府和社會資本合作來促進投融資體制改革，在公共服務和基礎設施等領域進一步放寬市場準入。
這也是國務院層面首次明確推進PPP工作的部門職責分工，并提出在公共服務和基礎設施領域兩個領域推廣PPP模式。
而結合剛剛印發(fā)的《通知》，我們可以得知，傳統(tǒng)基礎設施領域PPP項目由國家發(fā)展改革委牽頭負責。那么，公共服務領域PPP項目的推進工作自然由財政部牽頭負責，這也能從財政部官網(wǎng)發(fā)布的一則消息得到印證。
7月23日，財政部副部長史耀斌在成都帶隊對四川省PPP工作開展調(diào)研督導。在期間召開的座談會上，史耀斌指出，黨中央、國務院對PPP工作高度重視，7月7日國務院常務會議專題研究部署推進PPP工作，進一步明確要求財政部要發(fā)揮好在公共服務領域推進PPP工作的牽頭作用。
至此，國家發(fā)展改革委與財政部兩部門推進PPP工作職責分工得以明確，分領域牽頭負責工作機制正式建立。
一直以來，對于PPP推行的范圍都沒有統(tǒng)一清晰的界定，社會各界認知也不盡一致。但通過梳理有關文件，大多將PPP實施領域分為兩大類，即基礎設施和公共服務。
2014年，是PPP政策密集出臺的一年，也是PPP發(fā)展的爆發(fā)年。2014年9月，財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號），通知強調(diào)指出“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。”并認為“政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”
2014年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號），專門提到“PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。”
2015年4月，經(jīng)國務院常務會議審議通過后，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部等部門第25號令發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》也指出“鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營,提高公共服務質(zhì)量和效率。”
2015年5月，《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)［2015］42號）中明確提出“在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式。”
2016年，《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)［2016］18號）中也明確“加快推進基礎設施和公用事業(yè)等領域價格改革，完善市場決定價格機制。”
而7月7月召開的國務院常務會議則是在此前發(fā)布的一系列政策措施及實踐基礎之上，正式明確和統(tǒng)一了PPP實施領域，即分為基礎設施和公共服務兩大類。從上世紀80年代開始，在能源、交通運輸、農(nóng)林水、環(huán)境保護、重大市政工程等領域，由投資主管部門主導，主要采取特許經(jīng)營等方式推行PPP模式，在業(yè)內(nèi)專家看來，這些領域即為傳統(tǒng)基礎設施領域。此次會議不單是劃清了部門職責分工，更是對PPP實施領域進行了明確界定，賦予了基礎設施和公共服務新的內(nèi)涵。
牽頭負責基礎設施領域PPP項目 發(fā)改部門有優(yōu)勢
牽頭負責基礎設施領域PPP項目，發(fā)展改革部門有傳統(tǒng)。一直以來，作為投資主管部門的發(fā)展改革部門，積極探索在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎設施領域推廣PPP模式，已取得一批實踐成果。
早在上個世紀80年代，我國就開始在基礎設施領域探索實行PPP模式，采取BOT方式建設的深圳沙角B電廠，被認為是我國最早的PPP項目。1994年，原國家計委（國家發(fā)展改革委的前身）選取了廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠等五個項目，正式開展BOT試點，被認為是我國PPP模式發(fā)展的開元之年。
此后，PPP模式加速發(fā)展，投資主體逐漸向國企和民企擴展，投資范圍擴展到高速公路、橋梁隧道、軌道交通、污水垃圾處理等多個領域，項目運行方式從以BOT為主拓展到BOOT、TOT等多種模式，為持續(xù)提高我國基礎設施水平發(fā)揮了積極作用。
牽頭負責基礎設施領域PPP項目，發(fā)展改革部門有優(yōu)勢。據(jù)中國經(jīng)濟導報記者了解，能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎設施領域項目，往往投資規(guī)模大、項目難度高、建設周期長，關系到國計民生和地方經(jīng)濟發(fā)展。發(fā)展改革部門作為投資主管部門，建立有一套完善的政府投資項目決策審批機制，能夠保證基礎設施領域PPP項目順利實施。
在能源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通運輸、重大市政工程特別是城市軌道交通等領域，通常是由發(fā)展改革部門單獨或會同各行業(yè)主管部門共同編制規(guī)劃，審批項目，業(yè)已形成一整套完善的工作機制。組織實施能源領域項目的國家能源局，也是國家發(fā)展改革委管理的國家局。
而包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利在內(nèi)的“三農(nóng)”領域，對我國國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，大量基礎設施需要建設。據(jù)了解，每年有超過50%的中央預算內(nèi)投資資金用于這些領域。近年來，國家持續(xù)加大環(huán)境保護力度，中央預算內(nèi)投資資金、專項建設基金也大量投向該領域，用于支持京津冀及重點地區(qū)污染治理、城鎮(zhèn)污水垃圾處理設施及污水管網(wǎng)工程建設、重點流域水污染防治和水生態(tài)治理等。
科學的價格機制是保障PPP項目落地的關鍵因素之一。作為重要的政策制定部門，發(fā)展改革部門日積月累、經(jīng)驗豐富，制定出臺了諸多富有成效的政策措施。特別是在價格機制方面，科學合理確定價格，建立完善的價格形成機制能夠保障各方利益。目前，國家正在積極推進供水、供氣、供熱、垃圾處理等領域的價格改革，建立使用者付費和可行性缺口補貼類項目的合理投資回報機制。
牽頭負責基礎設施領域PPP項目，發(fā)展改革部門經(jīng)驗豐富。作為宏觀調(diào)控和經(jīng)濟綜合部門，發(fā)展改革系統(tǒng)與各有關部門關系密切，工作機制順暢，特別是在“6+1”個基礎設施領域，推進項目實施各環(huán)節(jié)經(jīng)驗豐富。
《通知》明確基礎設施領域主要包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程“6+1”共7大類。
中國經(jīng)濟導報記者通過梳理對照發(fā)現(xiàn)，在國家發(fā)展改革委、交通運輸部、國家能源局等有關部門近期出臺的文件中，分別明確了支持社會資本參與鐵路、公路水路、能源領域的項目范圍，此范圍與《通知》中關于基礎設施領域推廣PPP模式的重點項目領域相符合。
能源領域重點項目和交通運輸領域的鐵路運輸類、道路運輸類、水上運輸類、綜合類重點項目分別是《國家能源局關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國能法改［2016］96號）、《國家發(fā)展改革委 財政部 國土資源部 銀監(jiān)會 國家鐵路局關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》（發(fā)改基礎［2015］1610號）和《交通運輸部關于鼓勵和引導民間資本投資公路水路交通運輸領域的實施意見》（交規(guī)劃發(fā)［2012］160號）文件中明確提出支持的項目。
據(jù)了解，水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)領域PPP項目范圍也是經(jīng)征求有關部門意見后確定的。
重大市政工程領域界定為采取特許經(jīng)營方式建設的城市供水、供熱、供氣等項目，也完全符合《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)［2015］42號）中所強調(diào)的“市政工程等特定領域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行”的規(guī)定。
此外，借鑒國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟行業(yè)分類（GB/T4754-2011）標準，其中關于環(huán)境治理的具體范圍，包括水污染治理、大氣污染治理、固體廢物治理、危險廢物治理、放射性廢物治理以及其他污染治理；道路運輸業(yè)的范圍也包括城市軌道交通等。《通知》中關于環(huán)境保護、城市軌道交通PPP項目的涉及范圍與該分類標準相符合。
業(yè)內(nèi)專家表示，《通知》的印發(fā)有助于推動基礎設施領域PPP工作的開展，打破基礎設施領域準入限制，提高基礎設施項目建設、運營和管理效率，鼓勵引導民間投資，進一步激發(fā)經(jīng)濟活力，增強發(fā)展動力。